关于社会主义核心价值观融入地方立法的实践和思考

来源：中国人大网   2017-10-11 10:15:40

摘 要：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋

　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》提出，要坚持以社会主义核心价值观为引领，恪守以民为本、立法为民理念，把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定。这些重要论述和部署要求，成为新形势下做好地方立法工作的新遵循和要求。

　　一、地方立法推动社会主义核心价值观入法在形式和程序上的体现

　　一是在单项法规中体现有关社会主义核心价值观的内容。这里的单项法规是与集中体现社会主义核心价值观内容的综合性法规相对而言的。比如说核心价值观中的“文明”，其包含的内容比较广泛，难以界定，生活中应当做到的文明行为，在很多地方性法规中都有体现。从我市地方性法规制定情况看，关于文明养犬问题，《济南市养犬管理规定》明确规定，遛狗时应当牵狗绳，且束犬链(绳)最长不得超过一点五米;携犬出户时，携犬人应当随身携带清除犬粪的物品，及时清除犬粪。关于公共场所的文明行为，《济南市城市市容管理条例》、《济南市环境卫生管理条例》和《济南市公共场所禁止吸烟的规定》规定，公共场所禁止随地吐痰、禁止乱扔果皮纸屑烟头、禁止吸烟，公共设施上禁止乱涂乱画等破坏公共环境卫生的不文明行为。关于驾车行驶，《济南市道路交通安全条例》规定，不得在非紧急情况下急转、急停、骑线行驶，不得吸烟、饮食、向道路上抛撒物品或者以手持方式使用移动电话，不得有赤脚、穿拖鞋等妨碍安全驾驶和不文明驾驶的行为。关于公交车上的文明，《济南市城市公共交通条例》规定，乘客应当遵守社会公德，爱护公共交通设施，维护乘车秩序;按照规定购票，不得使用过期、伪造的乘车票证;不得携带宠物或者易污染、损伤他人的物品乘车;不得在车辆、站台内饮酒、吸烟、乞讨、卖艺;严禁携带危险物品进入运营车辆和站台。为了鼓励和促进志愿服务发展，还制定了《济南市志愿服务条例》。目前我市正在制定禁止燃放烟花爆竹方面的法规，拟在我市一定区域范围内禁止燃放烟花爆竹，这必将对提升城市文明程度起到促进作用。

　　二是在综合性法规中体现有关社会主义核心价值观的内容。近几年来，深圳、武汉、杭州、青岛、乌鲁木齐、宁波、淮南等城市相继制定了规范不文明行为的综合性、系统性法规——城市文明行为促进条例或者公共文明行为条例。这些城市坚持问题导向，结合创建全国文明城市的经验和作法，积极探索把社会主义核心价值观融入到法规中，各有各的特点。有的规定得比较全面，有的重点突出;有的把现行法规中的有关内容作了重申和强调，加大宣传和执法力度，有的新设定了一些强制性规范性的内容，大力推进精神文明建设。目前，许多城市针对文明行为促进立法进行调研学习，我们在七月初赴青岛和宁波学习了两地文明行为促进条例立法情况，目前我市正在推动立法工作的开展。

　　三是在立法程序上，地方立法工作将社会主义核心价值观的要求贯穿于立法全过程，积极建立和完善公众参与立法的工作机制，推进立法科学化、民主化。近几年，各地除了采用在媒体上公布法规案公开征求意见、召开立法座谈会、论证会、听证会、实地调研等方式，广泛听取利害关系人、人大代表、政协委员、专家学者、立法咨询员、政府部门和基层群众等社会各方面的意见建议外，还积极探索新的公众参与立法的途径。许多城市建立了立法服务基地或者立法研究基地，有些还建立了立法联系点，充分发挥基层优势。今年，我市人大常委会对初次审议后的《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定(草案)》，探索实行了市民拨打12345市民服务热线提出修改建议的做法，并就法规涉及的禁止区域、禁燃后替代方式等重点问题委托12345热线开展电话调查，按照样本来源、学历、职业、年龄等获得调查有效样本一万余个，民意征求范围大大扩展。实践证明，民主立法、开门立法渠道和途径的扩展，既是地方立法机关践行社会主义核心价值观的具体体现，也是地方立法机关凝聚民意、集中民智，推动社会主义核心价值观入法的必经路径和坚实基础。

　　二、地方立法推动社会主义核心价值观入法在内容上的设置

　　一是规定在法规第一条立法目的中。如，宁波、杭州、武汉在文明行为促进条例第一条开宗明义规定：“为了培育和践行社会主义核心价值观，”青岛市在文明行为促进条例中规定：“为了弘扬社会主义核心价值观。”深圳经济特区文明行为促进条例规定：“为了弘扬中华传统美德。”

　　二是将有关社会主义核心价值观的内容规定为强制性规范。这种强制性规范的表现形式大多是“不得实施某项或者某些行为”、“禁止某项行为”。对违反规定的，一般设定法律责任，实行教育与处罚相结合，行政处罚一般使用的是警告、罚款;情节严重构成治安管理处罚或者构成犯罪的，依法处理。在实践中，有些规定难以执行，比如说公共场合禁止吸烟问题、行人闯红灯问题、携犬出户不及时清除犬粪问题等等，这些问题也是困扰执法部门的难题。

　　三是将有关社会主义核心价值观的内容规定为倡导性内容，一般用“鼓励和支持”“倡导”“应当遵守”等用词来引领或者从正面角度来规定。对违反该规定的，不设定法律责任。如，“鼓励和支持公民采取合法、适当的方式实施见义勇为行为”，“倡导下列文明行为……”，“乘坐家庭乘用车时，未满十周岁未成年人应当坐后排座椅，未满四周岁儿童应当使用儿童安全座椅”。

　　四是规定保障措施。在单项法规中，保障措施一般体现在财政投入、部门信息共享、工作联席会议制度、监督和检查、考评考核、举报投诉、教育与惩罚制度等传统手段。在近几年各地出台的文明行为条例中，创新了一些保障措施，这些是法规中的亮点，也是除了传统手段外，在实际工作中更有效的监督、督促手段。如，曝光手段的使用，对于违反交通秩序，闯红灯的电动车骑行者、行人，若是给予行政处罚，行政成本比较高，难以执行，而采用高科技自动抓拍识别系统，对此予以曝光，在当前信息传播具有如此便捷、快速、广泛的特点下，容易形成社会的舆论谴责，能更有效地纠正这类违法行为。如，社会服务折抵行政罚款制度，通过违法行为人参加文明行为促进工作相关的社会服务，可以依法从轻、减轻或者不予罚款处罚。如，个人信用信息记录制度，既记录好的文明行为，为个人信息加分，鼓励大家做好人;也记录个人不文明行为，为个人信息减分，从而影响个人生活和信誉。

　　五是规定政府和社会各方面的责任。培育和践行社会主义核心价值观，引导和规范文明行为，群众要发挥主体作用，这种主体作用的发挥不是只靠群众的自发自觉，是在领导、引导和规范下进行的，要坚持以人为本、社会共治的原则，构建在党委的统一领导下，政府组织实施、各方分工负责、全社会参与的长效工作机制。因此，法规中各种权利、义务、责任、利益要做到恰当分配，注重体现对权力的约束，防止权力任性，督促政府及其相关部门依法行政，维护公民的合法权益，为构建公正、和谐的社会关系提供制度保障。

　　三、更好地推动社会主义核心价值观入法的几点建议

　　一是把握好法与道德的关系。法与道德是调整行为规范的不同手段，既有相联系的内容，又有不同的地方。对于实践中道德具有法的可操作性和可执行性的，可以在法律法规中体现;对于目前阶段属于对人有更高要求而不具有普遍意义的，可以作为倡导性规定写入法规，或者不写入法规，靠道德发挥来调整。如，乘坐公共交通工具时，先下后上，主动为老幼病残孕和携带婴儿的乘客让座，属于典型的道德要求，是对文明行为的一种倡导和鼓励，是一种较高的道德要求。在法律法规中倡导性的条款可以写，但不应该构成法的主要框架和主要内容，否则将会失去法的权威和立法的意义。

　　二是入法的内容要落到实处。如，前面提到的信用记录制度、曝光制度、志愿服务折抵行政罚款制度，实际执行中一定要设定严格的条件和严谨的程序，操作一定要公开透明、公正公平，真正为文明行为的促进起到有力的保障作用。目前，各地正在加快建设信用记录制度，现阶段我国只有银行信用在实践中具有很大的影响力和约束性，社会的发展需要诚信体系的建立和完善，建议在国家层面上予以考虑，建立全国统一标准的基本诚信体系。

　　三是法规规范的行为主体，是否应该统一。有的法规规定文明行为的主体是公民，公民这个概念是指具有某一国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。随着国际交往的增多，外国人在一个城市中留学、工作、居住这类情况也比较多，这个群体同样应当受到约束和规范，这也是从社会层面上平等对待的体现。因此，建议在出台有关文明行为促进条例时，规范的是在这个城市工作、生活、学习、旅游的所有人(包括单位)，不分国籍，不分户口，是属地管理的概念。

　　四是社会主义核心价值观入法入规的具体内容，国家立法和地方立法应有所区分。比如爱国，建议由国家立法予以规定，目前全国人大已制定国歌法、国旗法，地方立法不应再涉及有关方面的内容。对社会主义核心价值观入法具有地方特色的内容，比如文明行为促进立法，可由地方根据本地实际情况和创新经验制定地方性法规。

　　五是社会主义核心价值观入法入规不是一蹴而就的，对可以在法规中能把社会主义核心价值观中的内容规定下来的，要充分运用立、改、废、释等方式，将其转化为具有刚性约束力的规定，使其能更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。要建立健全地方性法规定期清理机制，对与社会主义核心价值观要求不相适应的，依照法定程序及时进行修改和废止。